Πρωθυπουργοκεντρικό σύστημα και Επιτελικό Κράτος
Γράφει ο Αλέξανδρος Καρράς
Η ανάθεση το 1975 στον πρωθυπουργό της αρμοδιότητας να εξασφαλίζει την ενότητα και να κατευθύνει τις ενέργειες της κυβέρνησης, δηλαδή στην πράξη να παρακολουθεί και να διευθύνει τη λειτουργία της, θεωρήθηκε, ορθά, στην επιστήμη ότι συνιστά εγκατάλειψη της γνωστής κατά το παρελθόν αρχής ότι είναι ο πρώτος μεταξύ ίσων. Εξάλλου, η συνταγματική αναθεώρηση του 1986 ενίσχυσε σημαντικά τη θέση του έναντι και του Προέδρου της Δημοκρατίας και της Βουλής σε τέτοια έκταση και ποιότητα που επέτρεψε να υποστηριχθεί βάσιμα ότι το πολίτευμά μας κατέστη πρωθυπουργοκεντρικό. Πράγματι, ο πρωθυπουργός είναι ο φορέας της δεδηλωμένης και στο πρόσωπό του συγκεντρώνεται η εμπιστοσύνη της πλειοψηφίας των βουλευτών. Η διατήρησή της εξασφαλίζει τη συνέχιση της άσκησης των κυβερνητικών καθηκόντων, συνεπώς και την επιβίωση της κυβέρνησης, ενώ η απόφασή του να παραιτηθεί σηματοδοτεί το πέρας της και η απώλεια της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας συνεπάγεται τον πρόωρο τερματισμό της ζωής της κυβέρνησης. Σε κάθε περίπτωση, οι επιλογές του στα ζητήματα που προβλέπεται συνταγματικά πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου ή της κυβέρνησης εγκρίνονται και νομιμοποιούνται από τα μέλη τους, άλλως ο πρωθυπουργός υποχρεούται σε παραίτηση, συμπαρασύροντας και το συλλογικό όργανο.
Η υπερέχουσα θέση του πρωθυπουργού επιβεβαιώνεται και από τις προβλέψεις του οργανικού νόμου 4622/2019 (Α΄ 133) για την οργάνωση και τη λειτουργία του Υπουργικού Συμβουλίου. Η έκδοσή του βρίσκει έρεισμα σε διάταξη αυξημένης τυπικής ισχύος, συνιστάμενη στην παροχή ειδικής προς τούτο εξουσιοδότησης από τον συνταγματικό στον κοινό νομοθέτη (άρθρο 81 παρ. 1 πρότ. 2 Συντ.). Στον οργανικό νόμο εντοπίζονται δύο γενικές κατηγορίες ρυθμίσεων. Ορισμένες από αυτές επαναλαμβάνουν, συχνά αυτολεξεί, τους ορισμούς του Συντάγματος, ενώ οι λοιπές τους εξειδικεύουν και τους συμπληρώνουν, αμφότερες αναδεικνύουν πάντως το σημαίνοντα ρόλο του πρωθυπουργού στην αρχιτεκτονική και τη λειτουργία του πολιτεύματός μας. Έτσι, το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αποφασίζει για τα πολιτικά θέματα γενικότερης σημασίας ή όσα παραπέμπει σε αυτό ο πρωθυπουργός και εγκρίνει τον ετήσιο προγραμματισμό της κυβερνητικής πολιτικής (άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 4622/2019).
Εξάλλου, ο πρωθυπουργός δεν περιορίζεται απλώς στο ρόλο του επικεφαλής του Υπουργικού Συμβουλίου. Προσδιορίζει επακριβώς την κυβερνητική πολιτική, συντονίζει την εφαρμογή της, επιλύει τις διαφωνίες μεταξύ των Υπουργών και εντός των συλλογικών οργάνων, εκπροσωπεί την κυβέρνηση, εποπτεύει την εφαρμογή της νομοθεσίας από τις υπηρεσίες του δημοσίου, δίνει την άδεια για τη δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως κάθε κειμένου, συνιστά για την υποβοήθηση του έργου του επιτροπές και ομάδες εργασίας και μπορεί να προΐσταται ενός ή περισσοτέρων υπουργείων (άρθρο 11 του ν. 4622/2019).
Ο πρωθυπουργός και το Υπουργικό Συμβούλιο ανήκουν στα άμεσα όργανα του κράτους. Δηλαδή, σε εκείνα που προβλέπονται ρητά στο Σύνταγμα. Ο πρωθυπουργός είναι μονοπρόσωπο όργανο, ενώ το Υπουργικό Συμβούλιο συλλογικό, καθώς η σύνθεσή του αποτελείται από περισσότερα μέλη. Αν και συστηματικά δεν ταυτίζονται, το Υπουργικό Συμβούλιο και η κυβέρνηση χρησιμοποιούνται, εναλλακτικά, στις σχετικές συνταγματικές διατάξεις. Το Υπουργικό Συμβούλιο απαρτίζουν ο πρωθυπουργός, οι υπουργοί, οι αναπληρωτές υπουργοί και οι υπουργοί επικρατείας ή άνευ χαρτοφυλακίου, ενώ μέλη της κυβέρνησης είναι και οι υφυπουργοί. Βέβαια, οι τελευταίοι μπορεί να καλούνται και να συμμετέχουν στις συνεδριάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου.
Οι αρμοδιότητες του πρωθυπουργού και του Υπουργικού Συμβουλίου ή της κυβέρνησης καθορίζονται στο Σύνταγμα και εξειδικεύονται στην κοινή νομοθεσία. Ο πρωθυπουργός είναι ο πρόεδρος της κυβέρνησης (άρθρο 81 παρ. 1 πρότ. 3), εξασφαλίζει την ενότητα και κατευθύνει τις ενέργειές της, κατευθύνει, επίσης, τις ενέργειες των δημοσίων υπηρεσιών για την εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής (άρθρο 82 παρ. 2 Συντ.). Ανάγκη ανάδειξης πρωθυπουργού και, γενικότερα, σχηματισμού κυβέρνησης ανακύπτει πάντοτε αμέσως μετά τη διενέργεια γενικών βουλευτικών εκλογών και, σπανιότερα πάντως, κατά τη διάρκεια της Βουλευτικής Περιόδου, όταν ο πρωθυπουργός παραιτείται από τα καθήκοντά του, για προσωπικούς ή για πολιτικούς λόγους, εκλείπει ή αδυνατεί να ασκήσει τα καθήκοντά του. Το ίδιο συμβαίνει και στην περίπτωση που η θητεύουσα κυβέρνηση απωλέσει την εμπιστοσύνη της Βουλής είτε μετά τη δυνητική θέση από αυτήν σχετικού ζητήματος είτε μετά την υποβολή και την αποδοχή πρότασης δυσπιστίας (άρθρα 38 και 84 Συντ.).
Οι διεργασίες για το σχηματισμό της νέας κυβέρνησης εκκινούν αμέσως μετά την εξαγωγή του αποτελέσματος της ψηφοφορίας στις γενικές βουλευτικές εκλογές ή μετά την καταψήφισή της, εφόσον το επιτρέπει ο συσχετισμός των κοινοβουλευτικών δυνάμεων.
Σε περίπτωση μονοκομματικής κοινοβουλευτικής αυτοδυναμίας, δηλαδή όταν επικρατεί η απόλυτα πλειοψηφική εκδοχή της, η δεδηλωμένη είναι έκδηλη και στον εκλεκτό της, αρχηγό αυτοτελούς πολιτικού κόμματος ή συνασπισμού περισσοτέρων, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας υποχρεούται να του αναθέσει την εντολή σχηματισμού κυβέρνησης (άρθρο 37 παρ. 2 πρότ. 1 Συντ.). Η ανάδειξη του πρωθυπουργού συναντά δυσκολίες στη σχετικά πλειοψηφική εκδοχή της δεδηλωμένης. Τότε η εικαζόμενη-τεκμαιρόμενη βούληση της πλειοψηφίας δεν είναι βέβαιη και ο εντοπισμός της απαιτεί «λεπτούς και προσεκτικούς, αμερόληπτους και άψογους χειρισμούς». Για το σκοπό αυτό, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας αναθέτει τρεις, κατ’ εξαίρεση τέσσερις, διερευνητικές εντολές διάρκειας τριών ημερών η καθεμιά, κατά σειρά, στους επικεφαλής των ισάριθμων μεγαλύτερων σε κοινοβουλευτική δύναμη κομμάτων (άρθρο 37 παρ. 2 πρότ. 2 και παρ. 3 πρότ. 1 Συντ.). Εάν η προσπάθεια δεν αποδώσει και επιβεβαιωθεί η αδυναμία σχηματισμού βιώσιμου κυβερνητικού σχήματος σε συνάντηση του Προέδρου με τους πολιτικούς αρχηγούς, η Βουλή διαλύεται και τις εκλογές διενεργεί οικουμενική ή υπηρεσιακή εκλογική κυβέρνηση, η τελευταία με πρωθυπουργό τον αρχαιότερο Πρόεδρο εκ τω τριών ανωτάτων δικαστηρίων της χώρας (άρθρο 37 παρ. 3 πρότ. 2 Συντ.). Η ίδια διαδικασία και με αναγωγή στον επικρατούντα κάθε φορά συσχετισμό πολιτικών δυνάμεων, ακολουθείται για την ανάδειξη πρωθυπουργού και κατά τη διάρκεια της Βουλευτικής Περιόδου, όταν ανακύψει τέτοια ανάγκη.
Στις περιπτώσεις πολυκομματικής κυβέρνησης ο Πρωθυπουργός καθίσταται πράγματι σύμβολο ενότητας, όμως στερείται πραγματικής εξουσίας, όπως άλλωστε ακριβώς κι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας αποτελεί, τυπικά, σύμβολο ενότητας του Κράτους. Τέτοιες κυβερνήσεις στην ιστορία του ελληνικού κράτους είχαμε το 1989 (Τζανετάκης), το 1989-1990 (Ζολώτας) και το 2011-2012 (Παπαδήμος).
Ο αναδειχθείς με τις διαδικασίες που μόλις εκτέθηκαν διορίζεται πρωθυπουργός και με πρότασή του διορίζονται αλλά και παύονται τα λοιπά μέλη της κυβέρνησης, περιλαμβανομένων των υφυπουργών (άρθρο 37 παρ. 1 Συντ.). Με όμοιο διάταγμα την έκδοση του οποίου προκαλεί ο πρωθυπουργός μπορεί να διοριστούν ένας ή περισσότεροι υπουργοί αντιπρόεδροι του Υπουργικού Συμβουλίου (άρθρο 81 πρότ. 3 Συντ.), ενώ όταν δεν υπάρχει αντιπρόεδρος, ορίζεται, εφόσον παρουσιαστεί ανάγκη, ένας υπουργός ως προσωρινός αναπληρωτής του (άρθρο 81 παρ. 5 Συντ.). Εξάλλου, ο πρωθυπουργός προσυπογράφει το σχετικό ρυθμιστικό προεδρικό διάταγμα, όπως και εκείνο που απαλλάσσει την κυβέρνηση από τα καθήκοντά της, όταν παραιτηθεί ή αποδοκιμαστεί (άρθρο 35 παρ. 1 εδ. β΄, σε συνδυασμό με το άρθρο 38 παρ. 1 Συντ.), ή εκείνο της διάλυσης της Βουλής στην περίπτωση που έχουν παραιτηθεί ή καταψηφιστεί δύο κυβερνήσεις και η σύνθεσή της δεν εξασφαλίζει την κυβερνητική σταθερότητα (άρθρο 35 παρ. 2γ, σε συνδυασμό με την παρ. 1 του άρθρου 41 Συντ.). Μετά από τη σύμφωνη γνώμη του πρωθυπουργού και σε εντελώς εξαιρετικές περιπτώσεις ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί να απευθύνεται στο λαό με διάγγελμα (άρθρο 44 μπορεί παρ. 3 Συντ.). Τέλος, ο πρωθυπουργός κηρύσσει την έναρξη και τη λήξη κάθε Βουλευτικής Περιόδου, εάν τούτο δεν το πράξει αυτοπροσώπως ο ρυθμιστής του πολιτεύματος (άρθρο 40 παρ. 1 Συντ.).
Η κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της χώρας σύμφωνα με τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων (άρθρο 81 παρ. 5 Συντ.). Επίσης, αναπληρώνει, προσωρινά, τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, εάν προκύψει ανάγκη και η Βουλή έχει διαλυθεί ή ο Πρόεδρος της τελευταίας αρνηθεί ή αυτός δεν υπάρχει (άρθρο 34 παρ. 1 Συντ.). Με πρόταση της κυβέρνησης, που έχει λάβει ψήφο εμπιστοσύνης, διαλύεται, επίσης, η Βουλή και προκηρύσσονται εκλογές για την ανανέωση της λαϊκής εντολής, προκειμένου να αντιμετωπιστεί εθνικό θέμα εξαιρετικής σημασίας (άρθρο 41 παρ. 2 πρότ. 1 Συντ.), το σχετικό ρυθμιστικό προεδρικό διάταγμα προσυπογράφεται από το Υπουργικό Συμβούλιο (άρθρο 41 παρ. 3 Συντ.). Το τελευταίο προτείνει, επίσης, στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης (άρθρο 44 παρ. 1 Συντ.), την προκήρυξη δημοψηφίσματος για κρίσιμα εθνικά θέματα (άρθρο 44 παρ. 2 εδ. α΄ Συντ.), την έκδοση του σχετικού προεδρικού διατάγματος, όταν η Βουλή απουσιάζει ή αδυνατεί, αντικειμενικά, να συγκληθεί εγκαίρως, προκειμένου να αποφασίσει τη θέση σε ισχύ του νόμου για την κατάσταση πολιορκίας (άρθρο 48 παρ. 2 Συντ.) και την προαγωγή στις θέσεις της ηγεσίας των ανωτάτων δικαστηρίων της χώρας (άρθρο 90 παρ. 5 Συντ.), ενώ προσυπογράφει το προεδρικό διάταγμα διάλυσης της Βουλής, όταν λήξει η βουλευτική περίοδος, και προκήρυξης της διενέργειας γενικών βουλευτικών εκλογών (άρθρο 53 παρ. 1 Συντ.). Εξάλλου, η κυβέρνηση προτείνει στη Βουλή την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης (άρθρο 48 παρ. 1 Συντ.) και μετά τη θέση σε ισχύ των επιβληθέντων μέτρων στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, προκειμένου να αντιμετωπιστούν επείγουσες ανάγκες ή να αποκατασταθεί ταχύτερα η λειτουργία των συνταγματικών θεσμών (άρθρο 48 παρ. 5 Συντ.), αιτείται τη διάσκεψη των κοινοβουλευτικών επιτροπών σε μυστική συνεδρίαση (άρθρο 66 παρ. 1 εδ. β΄ Συντ.) και παρέχει τη συγκατάθεσή της για τη συζήτηση εκπρόθεσμων τροπολογιών (άρθρο 74 παρ. 3 Συντ.).
Ο συνταγματικός νομοθέτης αναθέτει στον πρωθυπουργό την αποκλειστική αρμοδιότητα να επιλέγει τα μέλη της κυβέρνησής του. Ο εντολοδόχος νεοδιοριζόμενης (κυβέρνησης) και ο θητεύων, όταν (η κυβέρνηση) έχει περιβληθεί και διατηρεί την εμπιστοσύνη της Βουλής, ορίζει ελεύθερα τους υπουργούς και τους υφυπουργούς του, προτείνοντας στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας το διορισμό τους (άρθρο 37 παρ. 1 Συντ.). Εν προκειμένω, ο ρυθμιστής του πολιτεύματος ασκεί δέσμια αρμοδιότητα, αφού οφείλει συνταγματικά να αποδεχθεί, καταρχήν, την πρόταση, περιοριζόμενος αποκλειστικά στη διακρίβωση της συνδρομής στο πρόσωπο κάθε προτεινόμενου των προσόντων του άρθρου 55 Συντ. (άρθρο 81 παρ. 2 Συντ.). Δηλαδή, να διαπιστώνει απλώς εάν είναι Έλληνας πολίτης, αν διαθέτει τη νόμιμη ικανότητα να εκλέγει και αν έχει συμπληρώσει το εικοστό πέμπτο έτος της ηλικίας του.
Η τύχη των, κάθε μορφής, υπουργών και υφυπουργών επαφίεται, επίσης, στην ελεύθερη βούληση του πρωθυπουργού. Εάν αποφασίσει τον τερματισμό της θητείας τους, δεν κωλύεται να προτείνει την παύση τους, ακόμη και όταν ως μέλη της κυβέρνησης συνεχίζουν να απολαμβάνουν την εμπιστοσύνη της Βουλής, τότε ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας οφείλει να ανταποκριθεί στην πρόταση. Ο κανόνας του καθορισμού της τύχης των υπουργών και των υφυπουργών από την πρόταση του πρωθυπουργού, κάμπτεται συνταγματικά αποκλειστικά στην περίπτωση των μονίμων υπηρεσιακών υφυπουργών (άρθρο 81 παρ. 1 εδ. β΄ Συντ.), ο θεσμός ουδέποτε απέκτησε όμως επικαιρότητα καθόλη τη διάρκεια της μεταπολιτευτικής περιόδου. Τέλος, υπουργός ή υφυπουργός δεν αποκλείεται κατά τη διάρκεια της θητείας τους να αποδοκιμαστούν, όταν η απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών, δηλαδή τουλάχιστον εκατόν πενήντα ένας (151), υπερψηφίσουν πρόταση δυσπιστίας που υποβλήθηκε σε βάρος τους. Τότε η κοινοβουλευτική αρχή ως θεμελιώδης (αρχή) του πολιτεύματός μας επιτάσσει ο αποδοκιμασθείς να παραιτηθεί και, εάν παραλείψει να το πράξει, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας οφείλει να τον παύσει από τα καθήκοντά του.
Οι υπουργοί, οι αναπληρωτές υπουργοί και οι υπουργοί χωρίς χαρτοφυλάκιο ή, εναλλακτικά αποκαλούμενοι, οι υπουργοί επικρατείας απαρτίζουν το Υπουργικό Συμβούλιο (άρθρο 81 παρ. 1 εδ. α΄ πρότ. 2 Συντ.). Δηλαδή, αποτελούν μέλη του και μαζί με τους υφυπουργούς στελεχώνουν την κυβέρνηση (άρθρο 1 παρ. 2 του ν. 4622/2019). Κάθε υπουργός ασκεί τις αρμοδιότητες που ορίζει ο νόμος (άρθρο 83 παρ. 1 πρότ. 1 Συντ.), εκείνοι χωρίς χαρτοφυλάκιο όσες τους αναθέτει ο πρωθυπουργός (άρθρο 81 παρ. 1 πρότ. 2 Συντ.) και οι υφυπουργοί εκείνες που τους ανατίθενται με κοινή απόφαση του πρωθυπουργού και του οικείου υπουργού (άρθρο 83 παρ. 2 Συντ.). Από τους υπουργούς μπορεί ένας ή περισσότεροι να διοριστούν αντιπρόεδροι του Υπουργικού Συμβουλίου (άρθρο 81 παρ. 1 πρότ. 3 Συντ.). Οι αντιπρόεδροι ασκούν τις αρμοδιότητες που ορίζουν οι ειδικές διατάξεις και τους αναθέτει ο πρωθυπουργός, ακόμη και όσες ανήκουν σε υπουργείο άλλο εκείνου που προΐστανται, περιλαμβανομένης και της εποπτείας ορισμένων τομέων της κυβερνητικής δραστηριότητας, ενώ συμμετέχουν ως πρόεδροι ή μέλη σε συμβούλια και επιτροπές, δηλαδή σε άλλα συλλογικά κυβερνητικά όργανα (άρθρο 12 παρ. 2 και 3 του ν. 4622/2019).
Οι αρμοδιότητες των υπουργών, των αναπληρωτών υπουργών, των υπουργών επικρατείας και των υφυπουργών καθορίζονται στο άρθρο 13 του ν. 4622/2019. Οι υπουργοί προΐστανται, εν πρώτοις, των υπηρεσιών του Υπουργείου τους, συντονίζουν, εποπτεύουν και ελέγχουν τη δράση τους, καθώς επίσης τη δράση των υπαλλήλων που υπάγονται σε αυτούς (παρ. 1α). Εποπτεύουν και συντονίζουν τις ενέργειες των διορισμένων υφυπουργών (παρ. 1 περίπτ. β΄). Έχουν τη νομοθετική πρωτοβουλία σε θέματα αρμοδιότητάς τους και στο πλαίσιο του ρυθμιστικού προγραμματισμού της κυβέρνησης (παρ. 1 περίπτ. γ΄), προτείνουν την έκδοση των κανονιστικών ή των εκτελεστικών διαταγμάτων και των κανονιστικών πράξεων (παρ. 1 περίπτ. δ΄) και ασκούν κάθε άλλη αρμοδιότητα που τους παρέχει το Σύνταγμα, ο νόμος ή ο πρωθυπουργός (παρ. 1 περίπτ. ε΄). Οι αρμοδιότητες των υπουργών επικρατείας αφορούν είτε εκείνες που ανήκουν στον πρωθυπουργό και στην πράξη τους τις μεταβιβάζει είτε σε υπουργό προϊστάμενο Υπουργείου (παρ. 3). Εξάλλου, οι υφυπουργοί μπορεί να ασκούν ορισμένες από τις ανατιθέμενες σε αυτούς αρμοδιότητες παράλληλα με τον υπουργό, ενώ διαθέτουν νομοθετική και κανονιστική πρωτοβουλία, εντοπισμένη όμως αποκλειστικά στα θέματα που είναι αρμόδιοι (παρ. 4).
Τέλος, οι υπουργοί που κωλύονται στην άσκηση των καθηκόντων τους ή προτίθενται να απουσιάσουν από την έδρα τους ενημερώνουν τον πρωθυπουργό, οι υφυπουργοί ενημερώνουν τον οικείο υπουργό και όλοι τους οφείλουν να ζητούν και να λαμβάνουν την άδεια του πρωθυπουργού πριν να καταθέσουν ως μάρτυρες σε προδιαδικασία ή στην κύρια διαδικασία οποιαδήποτε δίκης για θέματα ασφάλειας ή εξωτερικής πολιτικής, η μη παροχή της απαιτούμενης έγκρισης τους απαλλάσσει από την υποχρέωση κατάθεσης (άρθρο 15).
